ROLA FEDERALIZMU W ROSYJSKIEJ PAŃSTWOWOŚCI. CZĘŚĆ DRUGA: OD JELCYNA DO PUTINA
Epoka Jelcyna
W poprzednim artykule[1], rozpoczynającym cykl analiz dotyczących federalizmu w jego rosyjskim wydaniu, przybliżone zostały podstawowe zagadnienia wpływające na kształt rosyjskiej państwowości na przestrzeni ostatnich wieków. Warto również zaznaczyć, iż szereg wyzwań które stanęły przed władzami rodzącej się Federacji Rosyjskiej, miały swoje korzenie w epoce radzieckiej oraz carskiej. Problematyka regionów odcisnęła zdecydowane piętno na kształt formującej się wówczas współczesnej Rosji, a tym samym na jej elitę polityczną.
Rozpad ZSRR stanowił cezurę w relacjach między regionami, a centrum, jednocześnie, podobnie jak w okresie schyłkowego caratu przed władzami w Moskwie stanęło zagrożenie rozpadu wieloetnicznego kraju na poszczególne republiki. Procesy erozji państwa, które dotknęły Związek Radziecki, mogły przenieść się na samą Rosję, doprowadzając ją do upadku. Mimo iż teorie o rozpadzie formującej się Federacji Rosyjskiej okazały się na razie mylne, to strach przed implozją państwa nadal jest zakorzeniony wśród rosyjskiej klasy politycznej.
Perturbacje polityczno-gospodarcze z którymi zmagała się Rosja w wyniku rozpadu ZSRR bezpośrednio wpłynęły na relację na linii centrum-regiony. Między 1990- a 1991 r. doszło do znaczącego wzrostu znaczenia władz poszczególnych republik wchodzących w skład RFSRR. Wpływ na to miał toczący się konflikt między Borysem Jelcynem, a Michaiłem Gorbaczowem który rzutował na elity regionalne, umacniając,- je. Przykładem tego jest chociażby decyzja władz poszczególnych regionów w myśl której republiki autonomiczne wchodzące w skład RFSRR dokonały zmiany statusu wewnątrz samej Rosyjskiej Republik Federacyjnej, stając się de facto republikami związkowymi ZSRR.[2] Proces ten nie dotyczył wyłącznie republik autonomicznych, lecz oddziaływał na inne podmioty państwa rosyjskiego. W bardzo krótkim okresie doszło do zwiększenia znaczenia poszczególnych regionów wobec władzy centralnej, przecząc wcześniejszemu centralizmowi który charakteryzował rosyjską państwowość,[3] jednocześnie na pozycję przywódców republik „budująco” wpływała sytuacja polityczna późnego ZSRR, de iure republiki wewnątrz RSFRR były zależne i od władz republiki, jak i od władz związkowych co w kontekście toczącego się sporu politycznego między Jelcynem, a Gorbaczowem tworzyło przestrzeń dla samowolnych decyzji władz regionalnych.
Tym samym już po podpisaniu Porozumień Białowieskich, władze w Moskwie w postaci gabinetu Borysa Jelcyna, na nowo musiały ułożyć stosunki z przywódcami poszczególnych republik. Pomijając dwustronne umowy podpisywane między głowami regionów, a Moskwą głównym dokumentem który miał usankcjonować przyszły kształt państwowości rosyjskiej był układ federalny[4] z marca 1992 r. Wspominany układ federacyjny został podpisany przez 87 podmioty federacji, z pominięciem republiki Czeczeni i Tatarstanu, w tym miejscu warto zaznaczyć że to właśnie Czeczenia oraz Tatarstan będą najbardziej jaskrawymi punktami separatyzmu na mapie Rosji. Podpisana 31 marca 1992 r. umowa między regionami, a Moskwą miała stanowić podwaliny rosyjskiej państwowości, chociażby wówczas pierwszy raz oficjalnie określono nazwę państwa,- Federacja Rosyjska. Jednocześnie podpisana wówczas umowa zawierała szereg punktów, które przeczyły samej definicji federalizmu. Cześć podmiotów kształtującej się wówczas Federacji Rosyjskiej miała znacznie większe prerogatywy, niż pozostałe. Tyczyło się to republik autonomicznych, które otrzymały prawo do samodzielnej aktywności w sferze stosunków polityczno-ekonomicznych z innymi państwami, a także dużą dozę swobody w wewnętrznej.[5] Z kolei pozostałe podmioty FR miały znacznie mniejsze możliwości swobodnego działania, gdzie władze lokalne zostały sprowadzone do roli przedstawicieli kursu politycznego wyznaczonego przez centrum (Moskwę).
Tym samym układ federacyjny nie stworzył realnej federacji, lecz quasi „asymetryczną federację”, w której część podmiotów regionalnych miała znacznie większe prawa, niż pozostałe.
Niektórzy badacze,[6] zwracają uwagę na fakt że układ federacyjny z 1992 r. nie został zawarty pomiędzy regionami, jako oddolny przykład budowy państwa federacyjnego, lecz wertykalnie między metropolią, a podległymi jej regionami. Układ Federacyjny stanowił zatem przykład kompromisu na jaki musiał zgodzić się centrum, jak również regiony, wysoka pozycja elit regionalnych wynikała przede wszystkim ze słabości władzy centralnej.
Konstytucja Federacji Rosyjskiej 1993 r.
Jednym z kluczowych momentów we współczesnej historii Rosji jest kryzys konstytucyjny z 1993 r. Ówczesny spór o przyszłość kształtu ustroju Federacji Rosyjskiej, odbywający się na linii prezydent-Rada Najwyższa, odbił się również na linii stosunków Kreml-regiony. Wówczas to strona prezydencka, jak również obóz parlamentarny próbowały poprzez ustępstwa na rzecz regionów zdobyć poparcie elit regionalnych dla realizacji własnej wizji państwa. Paradoksalnie Borys Jelcyn próbując przeforsować centralistyczną wizję państwa rosyjskiego (z silną pozycją prezydenta), poprzez podsycanie konfliktu między prezydentem, a parlamentem jak również poprzez daleko idące ustępstwa na rzecz regionów znacząco osłabiły instytucję władzy prezydenta. Można pokusić się o wniosek że sytuacja z 1993 r. była niezwykle zbliżona do konfliktu między Gorbaczowem, a Jelcynem z przełomu 1990 i 1991 r. Na tarciach między dwoma ośrodkami władzy zyskały elity regionalne, o których poparcie starały się toczące spór strony.
Przykładem próby wykorzystania niestabilnej sytuacji politycznej, jak również faktu istnienia „asymetrycznej federacji” był fakt powołania Republiki Uralskiej. Jednym z głównych powodów powołania Republiki Uralskiej była wcześniej wspomniana nierówność podmiotów federacji wobec prawa, głównie w sferze gospodarczej. Republika Uralska została powołana w granicach Obwodu Swierdłowskiego, jednocześnie miejscowe elity zakładały możliwość głębszej współpracy ekonomicznej z sąsiednimi obwodami.[7] Mimo iż Republika Uralska istniała tylko przez kilka miesięcy (od 1 czerwca 1993 r. do 9 listopada 1993 r.), to stanowiła przykład w którym to elity regionalne zauważyły że centrum, nie zabezpiecza potrzeb regionów, zwłaszcza w przypadku postępującego kryzysu gospodarczego lat 90. XX w., co było szczególnie widoczne w obwodzie Swierdłowskim, charakteryzującym się wysokim udziałem przemysłu ciężkiego w strukturze zatrudnienia obwodu. Warto jednak podkreślić że casusu Republiki Uralskiej był przykładem regionalizmu, niż realnym separatyzmem. Koncepcje przekształcenia obwodu w republikę były rozważane również w przypadku Obwodu Kaliningradzkiego, również przez względy ekonomiczne, czego zwolennikiem był ówczesny gubernator obwodu- Jurij Matoczkin.
Aktem który miał usankcjonować ustrój państwa, jak również określić status poszczególnych podmiotów państwa była konstytucja z 1993 r. W tym miejscu warto zaznaczyć że konstytucja została uchwalona w drodze ogólnorosyjskiego referendum, jednocześnie w niektórych podmiotach państwa głosujący opowiedzieli się przeciwko nowej konstytucji[8], a w Tatarstanie i w Czeczeni do głosowanie nie doszło. Sam projekt konstytucji został stworzony bez konsultacji z władzami regionalnymi, będąc tym samym „narzuconym”. Na szczeblu krajów i obwodów bardzo negatywnie odebrano propozycje znaczącego uprzywilejowania republik. Wspominania konstytucja przyjęta w grudniu 1993 r., była znacznie mniej przychylna władzy regionalnej, niż uchwalony rok wcześniej układ federacyjny.
Sama konstytucja miała nadać państwu charakter federalny. W pierwszym artykule możemy znaleźć sformułowanie:, „Federacja Rosyjska – Rosja jest demokratycznym federalnym państwem prawa o republikańskiej formie rządów.”, a cały rozdział trzeci jest poświęcony wyłącznie kwestii ustroju federalnego.[9] W tym miejscu warto zaznaczyć, że w ramach konstytucji uprzywilejowano pewne podmioty federacji,- republiki, które otrzymały możliwość posiadania własnej konstytucji, ustawodawstwa, hymnu czy języka urzędowego (obok rosyjskiego).[10] Jednocześnie zawarto tam normę, iż wszystkie części składowej rosyjskiej federacji, w stosunkach wzajemnych z organami federalnymi mają równe prawa (art. 5. Pkt. 4).
W latach 90. XX w., mimo ożywienia nastrojów nacjonalistycznych, zwłaszcza na Kaukazie Północnym i w Tatarstanie, spór między elitami regionalnymi, a prezydentem przebiegał głównie na polu regionalizmu oraz ustanowienia nowych zasad współpracy metropolii oraz jej regionów, również w sferze gospodarczej. W 1993 r. cztery republiki: Czeczenia, Tatarstan, Baszkortostan i Republika Sachy odmówiły płacenia podatków w ramach budżetu federalnego, co było przykładem sporu o to czy wydobywane na terenie republik surowcowe, a także zakłady przemysłowe są własnością państwa rosyjskiego, czy władzy lokalnej.[11] Władza centralna, również z pominięciem uchwalonej konstytucji, starała się znormalizować stosunki z elitami regionalnymi poprzez szereg korzystnych dlań umów,[12]co skutkowało pogłębieniu klientelizmu, zwłaszcza w kontekście próby znalezienia poparcia wśród „regionalnych baronów” przez Borysa Jelcyna w czasie wyborów z 1996 r. Wówczas to gubernatorzy przestali być nominowani przez prezydenta, na rzecz wyborów powszechnych. Tym samym zdobycie poparcia władz regionalnych, których przedstawiciele zasiadali w Radzie Federacji umacniał pozycje prezydenta, zwłaszcza w kontrze do Dumy państwowej.[13] Swoistą „zapłatą” za poparcie elit regionalnych było udzielenie regionom korzyści materialnych czy przywilejów politycznych[14], jednocześnie proces ten, prowadzony z pominięciem konstytucji nie tylko przeczył podstawowym zasadom federalizm, ale także podważał de facto pozycję prezydenta.
Jednocześnie z perspektywy ówczesnej władzy, groźba dezintegracji państwa była realnym zagrożeniem. Odpowiedzią na działania regionalistyczne oprócz prób zbudowania konsensu, były naciski finansowe- w październiku 1993 r. Jelcyn wydał dekret, w którym to władze federalne mogły nie tylko przestać subsydiować „nieposłuszne” regiony, lecz nawet zastosować wobec nich sankcje ekonomiczne, takie jak zamrożenie kont bankowych czy cofnięcie licencji eksportowych.[15]
Czeczenia i Tatarstan
W latach 90. XX w. to właśnie w republice Czeczeni, jak i na Powołżu- w republice Tatarstanu najbardziej widoczne były tendencje separatystyczne. Na to, że właśnie w tych regionach tendencje secesyjne były najsilniejsze, wpłynęły czynniki narodowościowe i kulturowe, a w przypadku Tatarstanu — również ekonomiczne.
Już w czasie istnienia Związku Radzieckiego pojawiały się koncepcje dotyczące możliwości przekształcenia Tatarskiej ASRR w Tatarską SRR, a tym samym ustanowienie Tatarstanu Republiką Związkową, partycypującą w radzieckim państwie na zasadach takich jak Estońska SRR czy Litewska SRR.[16] Z kolei po 1991 r. Tatarstan podkreślał swoją odrębność od państwa rosyjskiego, co zaowocowało referendum niepodległościowym z 1992 r., w którym to 62% głosujących opowiedziało się za uznaniem republiki Tatarstanu podmiotem prawa międzynarodowego, którego relacje z Federacją Rosyjską i jej podmiotami będą opierać się na równych prawach.[17]
W tym samym roku republik Tatarstanu przyjęła własną konstytucję, w której podkreślono że Tatarstan jest suwerennym, demokratycznym państwem.[18] Tym samym Kazań nie podpisał ani traktatu federalnego z 1992 r., ani nie przeprowadził referendum konstytucyjnego z 1993 r. Relację na linii Kazań-Moskwa zostały usankcjonowane dopiero w 1994 r., poprzez podpisanie traktatu O rozgraniczeniu podmiotów władzy i wzajemnym przekazywaniu uprawnień między organami władzy państwowej Federacji Rosyjskiej i Republiki Tatarstanu (ros. О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан), który przyznawał Kazaniowi szeroką autonomię w sferze polityki wewnętrznej czy finansowej czyniąc z niego de facto państwo stowarzyszeniowe z Federacją Rosyjską. Autonomia republiki Tatarstanu zaczęła być stopniowa zmniejszana wraz z początkiem XXI wieku. W 2000 r. Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej orzekł, że niektóre zapisy znajdujące się w konstytucjach republikańskich w tym konstytucji Tatarstanu, nie odpowiadają ustawie zasadniczej kraju.[19] W następnych latach stopniowo zmniejszała się autonomia Kazania wobec Moskwy, co było procesem paralelnym do centralizacji państwa przez W. Putina.
W przypadku Tatarstanu warto zaznaczyć że w czasie ostatniego spisu powszechnego w czasie istnienia ZSRR z 1989 r., 48,5% ludności republiki stanowili Tatarzy, a 43,5% etniczni Rosjanie. Kolejnym czynnikiem wpływającym na wzrost tendencji secesyjnych w Republice Tatarstanu było głęboko zakorzenione poczucie odrębności od reszty Rosji, m.in. z uwagi na fakt istnienia Chanatu Kazańskiego, a także przez element reglijno-kulturowy.
Już w czasie schyłkowego ZSRR wewnątrz podnoszono głosy dotyczące potrzeby rozpowszechnienia języka tatarskiego, czy silniejszego zaakcentowania symboli religijnych.[20] Paradoksalnie można wskazać iż relacje Moskwy, z Kazaniem w latach 90 XX wieku były najbliższe zrębom realnej federacji. Centrum poprzez serię spotkań z władzami regionalnymi, musiało wypracować traktat który spełniałby potrzeby obu stron, nie będąc „odgórnie” narzuconym rozwiązaniem, jakim była konstytucja z 1993 r. która powstała w dużej mierze wyłącznie na wewnątrz gabinetu prezydenta, nie będąc wynikiem realnych rozmów między regionami.
Konflikt na linii Kazań-Moskwa zakończył się bezkrwawo, poprzez podpisanie porozumienia w 1994 r., czego nie można mówić o sytuacji Republiki Czeczeni, której losy po 1991 r. odcisnęły wyraźne piętno na losy formującej się wówczas Federacji Rosyjskiej.
Podobnie jak w przypadku Tatarstanu, renesans dążeń niepodległościowych republiki Czeczeni zbiegł się w czasie z rozpadem ZSRR. W dniu 1 listopada 1991 r. wybrany na prezydenta republiki Dżohar Dudajew ogłosił secesje republiki Czeczeni, a jej suwerenność została podkreślona w uchwalonej w marcu 1992 r. konstytucji.
Odpowiedzią Moskwy na secesje republiki było wprowadzenie stanu wyjątkowego na jej terytorium, blokada ekonomiczna, niemniej nie zdecydowano się wówczas na interwencję zbrojną. Rok później, w 1993 r. władzę republiki czeczeńskiej odrzuciły propozycje podpisania protokołu O rozgraniczeniu i wzajemnym delegowaniu pełnomocnictw między Federacją Rosyjską i Republiką Czeczeńską (ros. О разграничении и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и Чеченской Республикой). Traktat zakładałby uznanie Czeczeni za podmiot prawa międzynarodowego, jednocześnie władzę w Groznym przekazały by Moskwie swoje kompetencje w kwestii prowadzenia polityki zagranicznej.[21]
Do grudnia 1994 r. Kreml nie wypracował realnego rozwiązania problemu czeczeńskiego na drodze pertraktacji z zbuntowaną republiką. Jednocześnie ewentualne uznanie suwerenności republiki na arenie międzynarodowej, lub jej wstąpienie w szereg państw Wspólnoty Niepodległych Państw mogłoby stanowić silny impuls dla innych regionów Rosji w celu secesji, lub zmiany swojego położenia w relacjach z Moskwą.[22]
Zaplanowana na 11 grudnia 1994 r. operacja wojskowa mająca przybrać formę misji stabilizacyjnej, szybko przerodziła się w otwartą wojnę, która ukazała nie tylko strukturalna słabość państwa rosyjskiego, ale przede wszystkim niekompetencje jej armii. Sytuację na Kaukazie Północnym ustabilizować miał podpisany 31 sierpnia 1996 r., rozejm w Chasawjurcie. Status Czeczeni nie został w nim jasno określony, a kwestia ta miała zostać odłożona na najbliższe 5 lat.
W kolejnych latach sytuacja na Kaukazie Północnym nadal pozostawała napięta, a czeczeńscy bojownicy dokonywali kolejnych zamachów bombowych, porwań czy zasadzek na wojska federalne. Właściwie dopiero w czasie rządów W. Putina doszło do zażegnania problemu czeczeńskiego. Po podpisaniu porozumienia z Tatarstanem w 1994 r., republika Czeczeni pozostawała jedynym obszarem Federacji Rosyjskiej, nad którym Moskwa nie miała zwierzchnictwa.
Powrót Państwa
W. Marciniak w książce „Rozgrabione Imperium”, powołując się na słowa rosyjskiego publicysty Maksima Sokołowa, określa że w przypadku Rosji nie można było mówić o realnej federacji, lecz o „chaotycznym współdziałaniu lokalnych despotów, opierających swoją politykę wyłącznie na wykorzystywaniu kłótni dzielących Moskwę”.[23] Słabość państwa rosyjskiego wobec podległych mu regionów najlepiej odwzorowywała kwestia finansowa. Ponad połowa ówczesnych dochodów budżetu federalnego w sferze podatków pochodziła wyłącznie z kilku regionów (m.in. Moskwy, Sankt-Petersburga czy obwodu Krasnojarskiego), z kolei piętnaście regionów pobierało więcej subwencji federalnych, niż płaciło podatków.[24] Równoległe do problemów relacji gospodarczych między centrum, a regionami przebiegał proces zwiększania ich politycznej roli. Elity regionalne w obliczu konfliktów wewnątrz władzy centralnej (spór na linii Jelcyn-Gorbaczow, czy później Chasbułatow-Jelcyn) stawały się aktorami na scenie politycznej, o której przychylność zabiegały zwaśnione strony. Kolejnym czynnikiem była kwestia prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, część z nich została podzielona na mniejsze jednostki według granic administracyjnych.[25] Czynniki polityczno-ekonomiczne nie były jedynym przesłankami wpływającymi na dążenie do upodmiotowienia się podmiotów państwa rosyjskiego. W republikach o często nierosyjskim charakterze (Czeczenia czy Tatarstan), równie ważną rolę odgrywał element etniczny. Jednocześnie mimo obaw niektórych rosyjskich intelektualistów (w tym m.in. Aleksandra Sołżenicyna) formująca się wówczas Federacja Rosyjska nie podzieliła losów Związku Radzieckiego, który rozpadł się wzdłuż „szwów narodowościowych”. Sytuacja gospodarcza Federacji Rosyjskiej, połączona ze słabością władzy federalnej, doprowadziła do znaczącego osłabienia obrazu państwa rosyjskiego, zwłaszcza wśród rosyjskiej opinii publicznej.
Odpowiedzią na słabość organów państwowości rosyjskiej miał być „Powrót Państwa” rozpoczęty wraz z objęciem fotele prezydenta przez Władimira Putina. Działania podjęte przez następcę Jelcyna znacząco zmniejszyły rolę elit regionalnych, uzależniając finanse regionów od władzy federalnej. W latach 2000-2012 wielokrotnie zmieniano ustawodawstwo rosyjskie, w myśl „harmonizacji” prawa poszczególnych republik, z prawem federalnym. Legitymizacja dla zwiększania pozycji ekipy Putina była konieczność przeciwdziałania negatywnym tendencjom zapoczątkowanym w pierwszej dekadzie po upadku Związku Radzieckiego.
Reasumując, wydarzenia lat 90 XX wieku odcisnęły głębokie piętno na losach Federacji Rosyjskiej. Powstała w 1993 roku konstytucja w dużej mierze miała uregulować stosunki między regionami, a centrum. Jednocześnie niepowodzenia na polu polityki wewnętrznej, w tym przebieg I Wojny Czeczeńskiej zdecydowanie nadszarpnęły autorytet Borysa Jelcyna. Ostatnia dekada XX wieku odznaczyła się także zwiększeniem roli elit regionalnych, które w obliczu erozji władzy centralnej zaczęły traktować podległe im republiki jako własne „księstwa udzielne”, dystansując się od Moskwy.
Remedium na problemy trapiące wówczas Rosję miał być wcześniej wspomniany „Powrót Państwa”, a także stanowcze działania W. Putina wobec władz regionalnych. Mimo iż rozpad Rosji okazał się teorią z gatunku political-fiction, to obawy przed implozją państwa są głęboko zakorzenione w elitach współczesnej Rosji, czego przykładem jest dalsze zaostrzanie prawa, a także rosnąca centralizacja, której tempo przyśpieszyło na długo przed 24 lutego 2022 r.
